关于建立现代社会组织体制的思考

文 /  鲁  锋

随着改革的不断推进和社会经济发展，社会组织在社会管理创新和社会建设中作用越来越重要，已成为社会构架的重要组成部分和主体力量。党的十八大提出，要加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这一目标的确立，使社会组织体制与社会管理体系、基本公共服务体系、社会管理机制相并列，成为社会建设和社会体制改革的四大目标，意义重大，影响深远。  

加快建立现代社会组织体制，是中央为适应我国经济与社会发展新阶段而确定的新目标。早在2007年，民政部在南京召开的全国社会组织建设与管理会议就提出了“现代社会组织制度”的概念；2012年，时任国务院副总理李克强在《人民日报》发表学习十八大精神体会中提出“现代社会组织体系”这一理念。从理念的提出到制度的确立，需要付出艰辛的努力，也需要一个奋斗的过程。我觉得，建立现代社会组织体制要解决好以下三个问题。

建立现代社会组织体制，必须理顺关系

社会组织发展和规范，要按照政社分开、权责明确、依法自治的方向，要推动政府职能的转变，把能够由社会组织做的事情，通过政府委托和购买服务等方式交给社会组织，激发社会活力，提高社会资源利用效率和公共服务质量。同时，要制定和完善社会组织服务管理的法规政策，确保既发展得好又管理得好。建立现代社会组织体制：政社分开是前提，权责明确是基础，依法自治是目标，三者互相结合、不可或缺，必须理顺三者之间的关系。

政社分开的前提是政府职能转移。把政府管不了、管不好、不该管的职能剥离开来，交给社会组织，并以公开公平的方式让社会组织参与到公共服务、社会管理及相应公共事务中来，建构政府与社会组织合作共治的关系。政社分开的核心是正确厘清、科学定位政府与社会组织的关系，发挥政府的主导作用，发挥社会组织的积极作用。推进政社分开，有助于进一步转变政府职能和调整政府自身的组织结构，从“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”转型。但同时需要注意，政社分开不等于社会组织与政府的支持相脱离，尤其在现阶段，要优化政府提供公共服务的方式，推进政府向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和社会空间，做好对社会组织的培育发展和管理监督工作，有效引导社会组织健康有序发展。

权责明确的前提是实现转型和职能的准确定位。政府履行社会管理职责，充当裁判员的角色，维护社会公平公正；社会组织作为公民参与社会管理与服务的组织，满足社会和群众的服务需求，同时也要充当维护社会公平的“减压阀”。权责明确的“权”，不仅指政府的公共“权力”，还指社会组织的社会“权利”。权责明确的核心在于：既要明确政府相关职能部门对社会组织管理的权力空间和责任边界，也要明晰社会组织的权利范围与责任区间。一方面，政府相关职能部门各司其职，在各自职责范围内对社会组织进行登记、培育、监督和管理。由于社会组织类型多、分布广、涉及科技、教育、卫生、文化、体育等多个领域，工作中存在相互交叉、重复的现象，因此需要明确职责、理顺关系。要健全登记管理部门和相关职能部门之间的信息交流共享，建立健全社会组织管理信息平台，强化协调配合，在应急预警、联动执法、协同监管等方面形成管理合力，加大查处非法社会组织和社会组织违法行为的力度。另一方面，社会组织依法独立享有一定的权利，也要承担一定的社会责任。社会组织应加强自身能力建设，才能在一个法定的规则体系中有效运行，从而发挥好在提供社会服务、反映诉求、规范行为方面的积极作用。

依法自治就是依照国家法律制度实行自我管理、规范运作。不受制于政府，也不受制于企业，更不受制于其他社会组织。依法自治的社会组织存在六大特征：即组织性、志愿性、非营利性、民间性、非政治性和自治性。依法自治的“法”，不仅包括国家颁布的相关法律法规，也包括社会组织依据法律法规制定的内部规章制度。依法自治的核心在于：社会组织在法律制度框架内拥有在决策、人事、财务、项目活动等方面的自主决定权，实现自我管理、自我服务、自我监督。

推进社会组织依法自治，首先要从法律上明确社会组织的法律地位，保证公民依法享有结社权，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的社会组织管理法律体系，谨防不同法律法规之间存在不协调现象，从而为社会组织自治提供法制支撑。其次要引导社会组织建立健全以章程为核心的法人治理结构，确立理事会为社会组织的最高决策机构，提高决策科学性，推行决策、执行和监督分离制衡的运作机制，确立社会组织行为规范和活动准则，让社会组织在制度的逻辑轨道上有序运行。最后要完善社会组织信息公开、档案管理、人员培训、信用评估、失信惩罚制度，进一步加大对社会组织的监管力度。

与此同时要积极培育社会组织的主体意识，逐步促进社会组织自主、独立运作，才能最大限度地激发社会组织的发展活力。

建立现代社会组织体制，必须正视问题

我国社会组织的发展，受到体制、机制和制度环境的制约很大，存在一些突出问题，集中表现在四个方面：一是法律法规制度供给严重不足，没有统一的基本法，现行法规限制多于保障，法规之间缺乏协调互补，两个重要法规颁布至今近15年未曾修订，与社会组织突飞猛进发展的现实严重脱节，亟待从立法方面改革完善；二是双重管理体制，造成登记门槛过高，不仅限制社会组织进行合法登记注册，使得大量社会组织因无法在民政部门进行合法登记而成为非法组织，且管理部门之间权责不清、相互推诿；三是政社不分现象依然严重，社会组织中的党政官员兼职、主管单位干涉人事、代管财务、代理决策等现象屡禁不止，部分社会组织凭借“二政府”的地位获得垄断性的授权或转移职能等现象依然存在；四是社会组织的合法权益得不到保障，信息不公开、管理不规范、运作不专业、人才不稳定等制约社会组织能力建设的弊端屡现，社会组织的积极作用得不到有效发挥。

目前，陕西省在民政部门依法登记和备案的社会组织23469家，已经遍布城乡各个行业，在推动全省经济社会发展、表达群众利益诉求、促进政府职能转变、满足公共服务多元化需求等方面，发挥着非常重要的作用。但受传统理念的影响，整体发展水平不高，与全省经济社会快速发展的新形势很不适应。主要表现为：一是社会组织总量不足，发展不平衡；二是行政化倾向明显；三是监督管理力度不够；四是经费保障不足；五是制度相对滞后。

建立现代社会组织体制，必须推进改革

《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》急需尽快完善修订出台。应通过同步推动出台配套的综合性指导文件，授予社会组织一个很好的政治地位，创造良好的社会发展环境。

要改革社会组织登记管理制度。一是实行直接登记管理，建立直接登记和监管新体制。二是改进双重负责的登记管理体制，分类发展、分类管理。三是切实简政放权，推进政社分开。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，逐步改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。逐步限制和取消在职领导干部在社会组织中担任领导职务。四是鼓励同行业、同类型、同领域、同地域的社会组织成立自律性联合组织、鼓励成立枢纽型服务的社会组织，创新社会组织的管理方式。

要加快政府职能转移，优化发展环境。一是梳理政府各部门承担的社会管理和公共服务职能，逐步转移或委托给相关社会组织。二是建立政府向社会组织购买公共服务机制。按照“谁委托、谁付费”的原则，通过项目招标、协议购买、项目资助和定向委托等，为社会组织发展提供资金支持。三是建立财政支持社会组织参与社会服务项目的长效机制。四是扩大税收优惠种类和范围，逐步建立统一、合理、普惠的社会组织税收政策体系。

要加强社会组织人才队伍建设。近年来，社会组织聚集了越来越多相关领域的管理人才和专业技术人才，已成为吸纳就业的重要渠道、培养人才的有效途径和评价人才的重要平台。当前社会组织专职人员素质、能力和工资待遇与社会组织人才队伍建设总体需求存在很大差距。因此，建立健全社会组织职业制度，职业资质认定，明确社会组织专职人员的岗位设置，健全社会组织人才急需的教育制度、实现专业人才培养与职业资格的衔接，将是我们下一步工作的重点。     

要完善法人治理结构，强化依法监管。一是完善以章程为核心的社会组织内部管理制度，健全法人治理结构，增强社会组织自身建设。二是建立优胜劣汰的进退出机制，择优扶持，对名存实亡或偏离社会组织理念、不适应当前经济社会发展需要的社会组织予以撤销；对自律机制不健全、作用发挥不明显的社会组织进行限期整改；对整改不到位的，依法予以注销或撤销。三是优化年检制度，健全第三方社会评估制度。四是加大执法监察力度，将年检工作与日常监督、绩效管理、信用建设、执法查处结合起来，建立由登记管理机关、业务主管单位以及相关职能部门组成的社会组织执法联动机制。

（作者系陕西省民政厅副厅长）

来源：《中国社会组织》2013年第8期